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旅游业转型升级的思考4
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六、推进旅游业转型升级的主要途径
一是在工作方式上，既要按照三定方案的要求充分履行旅游部门的管理职能，创造性地开展工作；又要加强部门协作，形成新的政策突破，开辟新的工作领域，拓展新的工作空间。旅游业是综合性产业，旅游活动涉及到各方面的内容。由于受自身职权所限，旅游行政部门仅凭一己之力，很难推进旅游业的转型升级。目前，国家旅游局正在通过与文化部门的合作，推动文化旅游的发展；通过与建设部门的合作，推动特色村镇旅游的发展。而地方旅游行政部门也都在积极尝试，通过部门协作来促进共同发展，这一方式应该在今后的工作中予以加强。此外，地方发展旅游的重要经验之一是，通过地方党政一把手的重视，推动各相关部门参与，进而形成合力推进旅游发展的新格局。这一做法需要我们继续坚持和完善。
二是在工作领域上，既要继续推动旅游业的发展，又要积极开拓休闲领域。从实际发展看，旅游和休闲虽有区别，但联系非常紧密。比如，城市居民在城市周边的“一日游”实际上也是一种休闲活动；再比如，许多旅游设施和休闲设施在一定程度上交叉重叠。因此将工作领域从旅游向休闲扩张，是非常自然的事情。而从旅游行政部门的工作看，在推进旅游发展方面可以突破的领域已经不多，未来有必要把一部分工作重心调整到指导休闲发展上来。在新的“三定”方案中，赋予了国家旅游局“引导休闲度假”的职责，延伸这一工作领域，顺理成章。此外，同旅游资源一样，休闲资源也是分散在各个部门当中，因此过去推动旅游业发展的工作思路和有效做法，可以运用到推动休闲发展上来。比如，可以指导休闲设施的建设、休闲服务的提高，休闲城市的建设等方式为切入点，促进休闲经济的发展，提高城市居民的生活质量。
三是在工作布局上，既要抓好旅游业的做大做强，又要注意通过促进人的全面发展来进一步凸显旅游行政部门对改善民生的积极作用。目前，旅游业经济产业的属性已经成为各级政府部门的共识，把旅游行政部门看作单纯的经济部门似乎理所当然。但这也使得旅游部门在促进人的全面发展方面的职责几乎被完全忽略。对比文化、体育等部门，虽然其主要职责是满足公民的文化、健身需求，但并不排斥其把文化产业和体育产业作为工作重点。而像一些地区的宣传部，也在开始涉足创意产业等经济领域。随着经济社会的进步，旅游业越来多地表现出新时期新民生的一些特征。这也意味着满足城乡居民合理的旅游需求应该逐渐成为政府在解决居民温饱、住房、社会保障、医疗、教育之后一个新的领域。比照发达国家，旅游已经成为公民的一项基本权利。在法国，政府甚至将部分福利基金资助一些不以盈利为目的的旅游公司发展旅游业，目的是让低收入家庭也能享受旅游度假的权利。虽然目前中国的经济水平同发达国家还有很大差距，但是中国的进步毕竟是一个不可阻挡的趋势，因此旅游行政部门在做大做强旅游产业的同时，应该未雨绸缪，考虑把满足居民公益性的旅游与休闲需求作为一个新的领域予以积极谋划。而在一些经济较发达的地区，甚至可以考虑把居民出游状况作为考察政府官员在改善民生方面的评价标准之一。
七、推进旅游业转型升级的主要方式
既然是推进旅游业转型升级，就要求旅游行政部门有必要的推手。否则，很多目标都容易沦为空谈，推进旅游业转型升级也会心有余而力不足。从现实的情况看，行政手段不足是困扰旅游行政部门的一大难题。像海南省通过设立旅游发展委员会，突出旅游行政部门综合协调方面行政手段的方式，是一种积极的尝试。但是客观来看，海南的做法对多数地方而言，只能是“心向往，但身不能至”。因此，从大处着眼，小处着手，改革现有的工作方式，创造新的工作手段，应该是各地旅游行政部门推进旅游业转型升级的关键所在。
从过去旅游业的发展看，一项创新工作手段推出，往往意味着旅游行政部门管理领域的拓展和旅游业某一领域的完善和提高。比如，始于1988年的星级饭店的评定制度，对提高旅游住宿业的水平发挥了十分突出的作用，也奠定了旅游部门在住宿业领域的权威地位。近几年，北京、上海等地将所有住宿设施划归旅游部门管理，实际上也是对过去20年旅游部门对星级饭店管理成绩的肯定。1998年开始的创建优秀旅游城市活动，为地方加强旅游设施，改善旅游环境提供了一个有力的平台，也为旅游部门指导旅游目的地建设提供了有力的抓手，同时优秀旅游城市的创建活动还大大提高了城市旅游部门在政府序列中的地位，为今后各地旅游业的大发展打下了坚实的组织基础。1999年开始的旅游区点质量等级评定和2004年开始的工农业旅游示范点评定工作，对旅游景区服务质量的提高，对促进旅游业与工农业的结合发挥了重要作用。而2007年推出的最佳旅游城市和旅游强县，作为优秀旅游城市工作的延伸，也在实际工作中发挥了积极的影响。从各地的实践看，一些地方结合旅游发展实际，推出了旅行社等级评定、乡村旅游示范点创建、旅游名村、旅游小城镇创建等一系列新的工作手段，有力地促进了当地旅游业的发展壮大。当前，旅游行政部门需要在不违背中央禁止各种形式主义的评比达标表彰活动精神的前提下，找准切入点，注重实际，创造新的工作手段，来推进旅游业的转型升级。工作方式突破的方式很多，在这里提出三个方面的内容以供借鉴：
一是形成促进旅游服务质量改善的工作手段。
示范、评定、检查等工作，是过去旅游部门引导和管理旅游发展的重要方式。这种方式的好处是在发展初期，能够集中力量，解决一些重大或突出的问题，使旅游发展水平能够迈上一个新台阶，使旅游市场经营环境有所改善，在推进旅游业转型升级有其独特的作用。但此种方式的一个最大弊端，是动态性不强，即不能长久地对旅游供给方形成评价、监督机制。在目前旅游行政部门人手少，管理范围广、推进发展任务重的困境下，需要转换工作思路，调动各方面力量来促进旅游服务水平的提高。而最重要的转变就是要把对旅游服务质量感受最深的游客发动起来，让他们成为评价和监督旅游服务质量的主体，而政府部门的职能是让游客的这种主体地位得到充分发挥。
优秀旅游城市是旅游行政部门工作的重要阵地，但是如何引导其转型升级，是困扰旅游行政部门的一大难题。可以借鉴电视频道收视率调查等方式，委托有公信力的调查机构，对游客开展抽样调查，进而对306个优秀旅游城市的服务水平进行全面评估。然后按月或按季度发布调查结果，以此来引导优秀旅游城市不断改进服务质量。理想的目标是能形成类似环保部门通过城市空气污染指数促使城市加强环境建设的倒逼机制。推动一些旅游发达城市将游客满意调查指标作为考核旅游城市发展的重要依据。如果在目前全国推广有难度的情况下，有条件的省区可以考虑先行尝试。
旅游市场监管是旅游行政部门的本职工作，也是推进旅游业转型升级的重要环节。虽然旅游市场治理整顿进行多年，但是旅行社、导游欺客宰客行为仍然时有发生，这成为影响旅游服务质量的一大顽症。从力量对比看，如果没有新的工作手段，全国几千人的执法队伍，要想卓有成效地对两万旅行社、40万导游的经营服务行为进行监督管理，几乎是一个不可能完成的任务。一个值得研究的工作办法是让游客来监督旅行社和导游。首先，要做的是要通过多种方式教育游客，让其理性消费，同时知道自己在旅游过程中的权利和义务。比如在当前新《旅行社条例》实施过程中，除了要以此为内容培训旅行社和导游外，同样需要将其中涉及到游客的内容向游客进行深入宣传，可以考虑在旅游住宿设施免费发放指导游客在参团过程中理性消费和正当维权的小册子，可以借助媒体，特别是网络和电视媒体进行指导旅游消费为主要目的的专题讲座。其次，是要形成游客对旅行社和导游服务进行直接评价的机制。可以参考的例子是，银行柜台前一个小小的评价仪器对银行服务的改善发挥了非常重要的作用。因此一定要建立让游客直接评价旅行社和导游的服务的机制，从而对其不合理的服务行为形成制约。最后，是要形成服务质量的筛选和惩戒机制。依托游客的直接评价形成的数据库，旅游行政部门可以考虑通过同有影响力的媒体合作，定期发布不同旅行社的服务质量报告（类似中央电视台的每周质量报告），公布服务质量优质的旅行社名单和欺客宰客旅行社名单，对其进行舆论监督。
二是搭建旅游管理和服务的工作平台。
过去旅游部门通过标准化和旅游定点管理方式，基本实现了对食住行游购娱等旅游要素监管的全覆盖。但是新时期随着旅游供给单位的日益增加，和定点管理方式的取消，旅游部门监督和管理旅游供给方面的力量大大削弱。在这种背景下，搭建一个新的旅游管理和服务平台显得非常迫切。一个可以考虑的思路是，借助信息化，通过旅游和金融结合，发行公民旅游卡的方式来搭建这样一个平台。目前山东、河南、四川等地发行都在发行旅游一卡通，广东省发行了国民旅游休闲卡。这些卡的功能基本局限在为游客提供打折服务和部分金融服务方面，旅游行政部门方面的作用还没有得到充分发挥。未来可以此为基础，通过扩大旅游卡的覆盖范围将其构造成为旅游行政部门的信息卡、管理服务卡、宣传促销卡。其一可以通过卡片消费信息，为旅游行政部门提供及时、一手的旅游消费结构数据，以补充现有旅游统计时效性不强的问题，进而为旅游的服务和管理提供重要参考。其二，可以此为平台，加强旅游投诉处理，通过把欺客宰客商户剔除出去，并在配套的旅游网站上发布信息的惩戒方式，促使旅游经营者诚信经营。其三，还可以通过卡片，为旅游宣传促销带来便利。比如某个地区可以根据客源市场发展需要，对想重点发展的市场持卡人进行折扣促销和消费券发放，通过与手机捆绑或网站互动等方式，开展更为精准的旅游营销活动。
三是强化引导旅游发展的工作基础。
旅游标准化工作是过去二十年政府部门推进旅游业发展最为成功的抓手，也是引导旅游业转型升级的工作基础。在新形势下，这一工作必须加强，不能削弱。但是需要考虑在新的发展时期，如何完善和优化旅游标准化工作。一是需要突出重点，在继续调动各方面力量加强旅游标准制定的基础上，要争取每隔一两年能推出一个类似星级饭店和A级景区标准这样的工作成果，形成广泛的社会影响力。一个不能实施或者是社会不知晓、不接受的标准没有太多实质意义，因此要把工作重心放到重点标准的宣贯推广上来。二是充分调动地方和企业旅游标准化工作的积极性。要鼓励地方和企业的标准化行为，一个可以借鉴的例子是最近深圳盐田因为旅游企业累计采用、制定修订标准总数达2000余项，被评为全国首个“国家旅游服务标准化示范区”。要把地方比较成熟的旅游标准尽快上升为国家标准，进而在全国进行推广。要在工作分工上，发挥行政部门和旅游协会的两方面的力量。可以考虑行政部门主要指导标准的制定和推广，对旅游标准执行的验收进行抽查；如有必要，针对一些分等级的标准，行政部门可参与最高等级的评定。而协会应该执行标准宣贯的日常性工作。
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